Das Fuer und Wider einer Osterweiterung der EU

Die geplante Osterweiterung der Europäischen Union wurde und wird nicht nur in einer institutionellen, sondern auch in einer Kostendebatte diskutiert. Eine Schlüsselrolle spielen hierbei die Kosten von Strukturveränderungen in den Beitrittsländern, die zu den erwarteten Gewinnen einer Osterweiterung ins Verhältnis gesetzt werden müssen, um den wirtschaftlichen Nutzen (oder die aus politischen Gründen in Kauf zu nehmende ökonomische Belastung) der Osterweiterung abschätzen zu können. Beide Größen hängen stark von der wirtschaftlichen Entwicklung im geplanten Erweiterungsraum ab und sind damit schwer zu kalkulieren. Aus ökonomischer Sicht kann man die Wirkungen der Marktöffnung, der Finanztransfers in die Beitrittsländer, ordnungspolitischer Normen in den Beitrittsstaaten, notwendig werdender institutioneller Reformen in der EU sowie zuletzt politische Ziele aller beteiligten Partner separat bewerten.

Eine theoretische Bewertung der aufgestellten Kriterien ergibt zunächst ein differenziertes Bild, das insgesamt sowohl für die Beitrittskandidaten als auch für die derzeitige EU leicht optimistische Aussichten vermittelt. Die Erweiterung des europäischen Binnenmarkts auf die Beitrittskandidaten hat für beide Seiten positive und negative Aspekte - einerseits eine Ausweitung der Märkte und damit eine höhere Kaufkraft, andererseits eine - je nach Branche verschiedene - Verschärfung der Konkurrenz. Dies gilt für beide Seiten gleichermaßen, jedoch dürften die Unternehmen in der derzeitigen Europäischen Union stärker profitieren, da sie effizienter sowie mit höherer Qualität produzieren und damit konkurrenzfähiger sind. Dagegen stehen niedrigere Produktionskosten in den Beitrittsstaaten, die jedoch auf lange Sicht diese bessere Ausgangsposition nicht kompensieren können.

Die mit einer EU-Osterweiterung anfallenden Finanztransfers begünstigen eindeutig die Beitrittsstaaten. Unterstützt werden sie hauptsächlich mit Mitteln aus dem Strukturfonds sowie individuell bezogenen Transfers aus dem Sozialfonds. Dazu kommt die Subvention agrarischer Produkte bzw. deren subventionierte Nichtproduktion. Einzig aus der Sicht einer Gewöhnungsgefahr, also der Entstehung einer dauerhaften strukturellen Abhängigkeit der Beitrittsländer von den Transfers, sind diese Zahlungen kritisch zu sehen. Für die EU-Stammstaaten und den EU-Haushalt sind sie eine starke Belastung, wobei die Höchstgrenze der Einzahlungen in den EU-Haushalt von 1,27 Prozent des Bruttosozialprodukts den Mitgliedstaaten wiederum eine gewisse Planungssicherheit bietet.

Schwierig zu bewerten sind die ordnungspolitischen Konsequenzen, die die EU-Osterweiterung für die Beitrittsstaaten mit sich bringt. Einerseits stellen marktwirtschaftliche Reformen wie die Schaffung eines unabhängigen, kontrollierten Bankensektors, von transparenter Rechnungsführung in den Unternehmen und EU-kompatiblen Steuer- und Rechtsordnungen auch ganz unabhängig von einem Beitritt die Chance zu einem besseren Funktionieren der staatlichen Verwaltung und der freien Wirtschaft in den betreffenden Staaten dar. Andererseits vermitteln die regelmäßigen Berichte der EU-Kommission zum Stand der Beitrittsvorbereitungen den Eindruck, dass die Beitrittskandidaten ganz erhebliche, fast existenzielle Schwierigkeiten gerade auf diesem Gebiet haben. Ob die Gründe hierfür nur in einer schwierigen Durchführbarkeit oder in politischen Interessen liegen, sei dahingestellt. Denkbar ist jedoch, dass es innerhalb der Beitrittsstaaten Gewinner und Verlierer solcher Reformen geben kann und wird, womit die EU-Osterweiterung in die Gefahr der Instrumentalisierung durch innenpolitische Interessen unterliegt.

Ähnlich verhält es sich mit institutionellen Reformen innerhalb der Union selbst. Konzipiert als ein Bündnis einiger weniger westlicher Ökonomien, gerät die Union durch die kontinuierliche Erweiterung und Vertiefung an die Grenzen der institutionellen Leistungsfähigkeit. Wenn die Osterweiterung institutionelle Reformen zur Folge hat, die dies grundsätzlich ändern, ergäbe sich ein Gewinn für die Union. Andererseits könnte das Scheitern derartiger Bemühungen die EU an den Rand zur Handlungsunfähigkeit bringen. Als einigendes Band bleibt so nur der prinzipielle politische Wille aller Beteiligten zur Erweiterung, dessen Gelingen für die Einzelstaaten und die EU insgesamt zweifelsfrei einen Gewinn an internationalem Ansehen darstellt.

Viele Studien beschäftigen sich mit den Folgen einer EU-Osterweiterung aus ökonomischer Sicht. Obwohl ihnen teilweise unterschiedliche Annahmen zu Grunde liegen, befinden sich die Ergebnisse in der gleichen Größenordnung. Eine Abschätzung der wirtschaftlichen Folgen einer EU-Osterweiterung zunächst auf die Staaten der Visegrád-Kooperation legten Richard E. Baldwin et al. mit einem weltökonomischen Planspiel vor. Die Basis für die Berechnungen war eine Osterweiterung der EU um die fünf Visegrád-Staaten bereits im Jahr 2000. Demnach entfallen zwei Drittel der Erweiterungsgewinne von 11,2 Mrd. Euro seitens der EU der fünfzehn auf Deutschland, Frankreich und Großbritannien. Ein Drittel entfällt allein auf Deutschland. Der einzige, minimale Verlierer der Osterweiterung war Portugal mit einem Verlust von rund 44,8 Mio. Euro am BIP.

Noch viel mehr profitieren nach dem Planspiel jedoch die Visegrád-Staaten. Bereits ohne die Einrechnung von Transferleistungen beträgt ihr zum Basis-BIP relativer Wachstumsgewinn ein Vielfaches des Werts für die EU der fünfzehn. Ein als “konservativ” bezeichnetes weltökonomisches Szenario beziffert diesen auf 2,5 Mrd. Euro. Weitere Ergebnisse dieser Rechnung ergaben absolute Gewinne aller EU-Regionen im Erweiterungsprozess und einen Exportzuwachs in den mittel- und osteuropäischen Staaten um 25, in den EU-Staaten um 1,5 Prozent.

Noch bessere Aussichten für die Visegrád-Staaten und ähnliche Perspektiven für die EU der 15, die Ex-UdSSR und die der EFTA angeschlossenen Staaten vermittelt das “less conservative scenario”, das durch eine implementierte Reinvestition von Gewinnen, stärkere Rückkopplungen, eine Risikoreduktion und die Reduktion der Transaktionskosten um ein Zehntel gekennzeichnet ist. Hier übersteigen die berechneten Gewinne der Visegrád-Staaten mit 30,1 Mrd. Euro sogar absolut die im Vergleich dazu beinahe konstant gebliebenen Gewinne der derzeitigen EU-Mitglieder.

Jedoch gibt die Studie keine Auskunft zur weiteren Entwicklung in den verschiedenen Branchen, was ihren Optimismus vermutlich gedämpft hätte. Genau so, wie Abschätzungen mit Hilfe von Gravitationsmodellen generell vorsichtig zu interpretieren sind, ist es möglich, dass in einigen Regionen doch branchenspezifische Verluste einer Osterweiterung entstehen könnten, die von einem allgemeinen Aufschwung auf regionaler oder nationaler Ebene begleitet werden.

Eine weitere Unwägbarkeit bildet der Fakt, dass Ostmitteleuropa derzeit keinen in sich integrierten Raum darstellt. Vor allem nach 1989 wirkten Tendenzen zur einzelstaatlichen Isolierung von ehemaligen wirtschaftlichen Partnern und die Fixierung auf Westeuropa auch im Außenhandel. Dies hat nicht nur hat negative Wirkung auf das Wachstum im Prozess der Osterweiterung, sondern stellt auch in der erweiterten Union ein Problem dar: Denn eine Integration ist nur sinnvoll bei “natürlichen Handelspartnern”, da in diesem Fall handelsschaffende die handelsablenkenden Effekte überkompensieren. Jedoch stellt sich nun die Frage nach dem “natürlichen” Niveau des Außenhandels benachbarter oder naher Staaten. Sicher scheint nach der Integrationstheorie nur, dass Regionen beidseitig des derzeitigen EU-Randes von ihrer neuen Lage profitieren werden.

Ebenso nur schwer abzuschätzen sind auch zukünftige, möglicherweise einmal hohe Kosten hervorrufende Differenzierungstendenzen in den Ländern Ost- und Mitteleuropas. Zusätzlich zur wirtschaftlichen Umstrukturierung werden sich gesellschaftliche Differenzierungsprozesse fortsetzen, bei denen eine sich vergrößernde Zahl von Transferleistungsempfängern einer Schicht gegenübersteht, die ihr Vermögen während der Privatisierung ehemaligen Volkseigentums erwarb. Es ist vorstellbar, dass sich solche Entwicklungen über die Kohäsionsfonds zu einem nicht zu vernachlässigenden Kostenfaktor bei der EU-Osterweiterung auswachsen.

Bei der Finanzierung des insgesamt wohlfahrtserhöhenden Werkes der Osterweiterung eröffnet sich ein Paradoxon: Seine Hauptnutznießer, die Beitrittsstaaten, sind nicht liquide. Dazu herrscht in ihnen große politische Uneinigkeit über die genaue Ausprägung einer europäischen Perspektive, obwohl der Willen zu einem beschleunigten Beitritt an sich existiert und auch immer wieder zum Ausdruck gebracht wird. Als Risikoträger und daher “Bremser” im Integrationsprozess fungiert so die EU der fünfzehn.

Erfahrungen nach der Süderweiterung der EU ergaben eine Veränderung der Stimmsituation in den EU-Gremien zugunsten der neu hinzugekommenen Staaten, die sich in Änderungen bei den Vergabemitteln aus Strukturfonds und Sozialfonds äußerten. Prinzipiell beschreibt dies das Prinzip, dass Mitgliedsländer ihre Position in der politischen Union nutzen, um ihre Einzahlungen in den EU-Haushalt und an sie gerichtete Transfers zu kontrollieren. Auch mit der Osterweiterung wird ein derartiger qualitativer Wechsel bei der Stimmverteilung in den EU-Entscheidungsinstitutionen erwartet.

Die Studie von Baldwin et al. berücksichtigt deshalb zukünftige Transfers, die mittels von Indikatoren auf Basis politischen Machtgewichts berechnet wurden. Für eine Osterweiterung im Jahr 2002 werden Transfers von 16,1 bzw. 24,4 Mrd Euro (unterschiedliche Indikatoren) in die fünf Visegrád-Staaten erwartet. Ihr Beitrag, der auf der Basis eines angenommenen jährlichen fünfprozentigen Wachstums ermittelt wurde, beschränkt sich auf 6,7 Mrd. Euro, macht sie also in beiden Fällen zu ausgeprägten Nettoempfängern.

Nach anderen Rechenmethoden werden bei einer Erweiterung um die Visegrád-Staaten allein für den Europäischen Sozialfonds 12,8 Mrd Euro fällig. Bei der Ermittlung dieser Zahl wurde die bisherige, auf die Bevölkerungszahl bezogene Förderungsdichte hochgerechnet. Für Agrarsubventionen werden nach verschiedenen Quellen 9-37 Mrd. Euro an Kosten erwartet - die Ungenauigkeiten dieser Zahlen resultieren aus der weitgehenden Unkenntnis über die Struktur der Landwirtschaft in den betreffenden Staaten.

Baldwins Studie geht von 10 Mrd. Euro für die Agrarpolitik und 13 Mrd. Euro für Strukturförderung aus, wobei der Beitritt vierer Visegrád-Staaten im Jahr 2000 als Basis gewählt wurde. Werden die Einzahlungen der Beitrittsstaaten berücksichtigt, ergibt sich eine Mehrbelastung des EU-Haushalts von 19 Prozent. Andere Schätzungen geben für den Beitritt von Polen, Tschechien, Ungarn, Estland und Slowenien eine nötige Aufstockung um ein Drittel an. Diese Kosten sollten über die Einzahlungen der Mitgliedsländer aus dem laufenden EU-Haushalt bestritten werden.

Auch in der Kostendiskussion treten bekannte Unwägbarkeiten der EU-Osterweiterung zutage. Unklar ist die Höhe von Direktinvestitionen in den Beitrittsländern und auch ihre Wirkung: Neben einer positiven Bewertung wird ebenso argumentiert, dass sie - unter Einbeziehung der Nachfrageseite - durchaus negative Wirkungen auf im Umbruch befindliche Ökonomien hätten. Zahlungsbilanzverschlechterungen und Aufwertungsbewegungen schränkten die Wettbewerbsfähigkeit und die Absatzmöglichkeiten der betreffenden Ökonomien ein, während die Konkurrenz sich vergrößere.

Auch die Integrationstheorie gibt Anlass zu Skepsis: Die Visegrád-Staaten lägen einerseits am Rande der EU, andererseits oft nicht weit von westlichen Agglomerationen entfernt, so dass sich ein Strukturwandel und die Bildung neuer Zentren schwierig gestalten könnte. Von Faktorpreisdifferenzen profitieren dagegen neu hinzukommende, nun zentrale Regionen nahe am Rand zur EU der fünfzehn.

Eine Abschätzung der Folgen von Polarisierungstendenzen fällt schwer. Dass es sie gibt, zeigte hingegen schon die Süderweiterung der EU. Von ihnen und der regionalen Entwicklung ist der Transferbedarf stark abhängig. Unwägbarkeiten dieser Art erschweren eine Abschätzung der Kostenhöhe und auch Antworten auf die Frage, wer denn nun den Hauptteil der mit der Osterweiterung verbundenen Lasten zu tragen hat.

Bereits aus der Sicht entstehender Kosten und erwarteter Gewinne ist die Osterweiterung der Europäischen Union eine risikoreiche Herausforderung. Die vorwiegend politisch geführte Debatte um Vertiefung und Erweiterung stellt dem kein konsolidiertes institutionelles Konzept gegenüber, welches den Garanten für einen sowohl Wirtschaft als auch Politik betreffenden Erfolg der Osterweiterung darstellen könnte. So wird die politisch gewünschte Osterweiterung ein wirtschaftliches Abenteuer werden, wenn auch dessen Risiko begrenzt ist. Die Kosten dafür - egal wie hoch sie einmal wirklich ausfallen werden - werden hauptsächlich die “alten” EU-Mitgliedsländer tragen müssen.